摘要：厘清信用承诺、告知承诺的概念，并对信用承诺进行分类，指出告知承诺是信用承诺的一种形式。对告知承诺的法律性质进行辨析，认为告知承诺不是一个独立的具体行政行为，而是构成具体行政行为的前提条件。针对我国信用承诺制度存在合法性存疑、承诺相关内容失范、违反承诺的法律后果失衡等法治困境，提出增设行政许可简易程序、确定信用承诺的范围、规范信用承诺的内容与法律效果的对策建议。
关键词：信用承诺；告知承诺；信用体系建设；信用修复
自21世纪初上海市实行信用承诺制起，信用承诺制开始在我国发展并逐步推广。2014年6月，国务院颁布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》明确指出，逐步建立行政许可申请人信用承诺制度，并开展申请人信用审查。目前信用承诺制度在国内的实践领域主要包括行政审批、信用修复和市场交易三大领域。2019年7月，国务院办公厅《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发[2019]35号）（以下简称“35号文”）规定，逐步建立信用承诺制度。告知承诺制度作为在实践中应用最为广泛的信用承诺制度，其立法也取得了很大进展。2017年，上海颁布了《上海市行政审批告知承诺管理办法》，属于全国首发性的规定告知承诺制度的地方政府规章，是告知承诺制度立法的创制性尝试。2020年10月，国务院办公厅发布《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（国办发[2020]42号）（以下简称“42号文”），开启了全国范围内推行告知承诺制度的进程。
一、信用承诺的内涵界定
在理论与实践中，经常出现告知承诺和信用承诺混用的情况，这就必须厘清两者之间的关系。要厘清两者之间的关系，就必须从两者的概念及信用承诺的分类开始。
（一）信用承诺的概念
承诺具有应允、允诺的含义，是指相对于发出要约的相对方，作出同意的表示。关于信用承诺的定义，学者的观点与地方立法大体相同。
有学者认为，信用承诺是在诚实信用原则的指导下，申请人按照行政机关的相关要求，对自身经营状况、诚信水平以及相关材料的真实程度提供的书面承诺。
在地方立法方面，目前与“信用承诺”有关的省级地方规范性文件中，只有陕西省明确了信用承诺的概念，即信用承诺是指行政主体在诚实信用原则指导下，根据政府机关的要求，对自身诚信经营、自身材料真实程度以及信用状况提供的书面保证。《山西省发展和改革委员会中国人民银行太原中心支行关于印发〈关于加快推进信用承诺应用的实施方案〉的通知》（晋发改信用发[2020]269号）和湖北省信用办《关于全面建立信用承诺制度的通知》（鄂信用办[2018]34号）没有对信用承诺给出定义，只是对信用承诺的使用范围、类型等作出了规定。《天津市“一制三化”改革信用承诺办法（试行）》也没有对信用承诺作出定义，只是在其第三条规定了何为承诺审批：承诺审批是指在行政相对人无法提交全部资料时，保证在60日内补齐所需资料，行政机关在确认行政相对人符合条件后可以通过其申请。
根据学者观点和各地有关立法的规范，信用承诺的定义可归纳为：信用承诺是指申请主体根据诚实信用准则，对自己提交的申请材料、信用情况以及诚信经营状况向政府机构作出的书面形式的保证。违反承诺会承担一系列法律后果。
（二）信用承诺的分类
信用承诺根据不同的标准，可以作出不同的分类。
第一，根据信用承诺的内容，可以分为审批替代型信用承诺、容缺受理型信用承诺、证明事项告知型信用承诺、主动公开型信用承诺、行业自律型信用承诺、信用修复型信用承诺、简易注销型信用承诺。
审批替代型信用承诺是指对于允许实行承诺审批的行政事务事项，市场主体被企业审批（登记）部门告知该申请审批事项应当符合的要求及法律责任后，市场主体出具书面形式的承诺书，承诺其已知悉并具备相关条件，企业审批（登记）部门审核合格后作出审批决定。审批替代型信用承诺是当今应用范围最为广泛的信用承诺，也是最具代表性的信用承诺，是当今推进多元共治诚信社会的典型表现。
容缺受理型信用承诺是指申请主体虽然提供的材料不够完备，但是申请人的信用状况良好并且承诺在规定期限内补齐材料，行政机关可以先受理其申请，同时可以加快处理其申请的进程。
证明事项告知型信用承诺是指申请人在提出行政申请时，行政机关以书面形式将有关需要证明的义务、内容等相关事项告知申请人，申请人对其作出书面承诺后，行政机关不再要求申请人提供相关证明并且按照承诺书内容办理行政申请。
以上三种信用承诺，可统称为审批型信用承诺。
主动公开型信用承诺是指市场主体将包含服务质量、安全标准等相关内容的专项承诺主动向社会公开，公开的平台包括“信用中国”网站和企业信用信息发布系统等。“35号文”提出，引导市场主体积极主动融入诚信市场建设的环节，向社会主动公开信用承诺。主动公开型信用承诺可以减少监管部门检查和信用监管的成本，鼓励企业自我监督，引导企业主动融入诚信经营的市场环境。
行业自律型信用承诺是指针对各行业特征，由行业商会、协会牵头编写行业自律承诺书格式文件，并且组织行业会员签订承诺书，在行业商会、协会的相关网站上进行公示。2016年国务院颁布的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发[2016]33号）指出，要支持市场主体将安全生产等专项承诺向外界公开，主动接受监督，形成良好的市场经营氛围。“35号文”也规定，引导行业自律性信用承诺制度的完善并进一步推广，督促行业自检自律。对违反相关规定的主体，按照造成的危害后果采取警告、业内通报批评和公开批评等处罚措施。
信用修复型信用承诺是指有失信记录的失信主体，在改正失信行为并且承担法律后果之后，书面向行政机关承诺在法律规定的期间内不会再有违反承诺的行为后，可以向行政机关申请恢复信用档案记录，相关部门可以在批准其承诺后按照法律流程处理。恢复信用的行政相对人如果再次违反承诺，则其信用在一定时间内无法得到修复，并且要承担相应的法律后果。
简易注销型信用承诺是指市场主体在办理企业注销登记时，无债权债务纠纷并且不存在债权债务未完结的情况，没有欠缴纳或者未清偿的保险金、补偿款等法定费用，全体企业投资人对以上情况的真实性出具的书面承诺。在这种书面承诺书出具后，企业办理注销登记可以适用简易程序。
第二，根据作出的信用承诺在行政审批中的阶段进行分类，包括事前承诺、事中承诺和事后承诺。所谓的事前承诺，是指政府机构在办理市场主体向政府申请、登记等事务时，能够根据申请人所出具的诚信承诺书来简化相关程序，以体现快捷便民原则。事前承诺主要有三种类型，包括证明事项告知型信用承诺、审批替代型信用承诺和容缺受理型信用承诺，三者的概念如前文所述。事中承诺是指随着政府守信联合激励和失信联合惩戒工作的深入开展，政府主管部门将申请人是否把承诺落实到位作为监督的重要依据。包括将信用承诺的遵守情况纳入联合惩戒的参考依据和信用修复的程序之中，并纳入政府表彰、政策扶持、资质评估等的参考标准之中。事后承诺主要是指市场主体在办理注销登记时，可以通过提交承诺书的方式简化注销登记的程序，这一改革提高了市场退出效率，降低了注销成本。
第三，根据信用承诺的不同功能，可以分为失信纠正型和义务注意型两种信用承诺。失信纠正型信用承诺与前文所述的信用修复型信用承诺实际上同属一种，因为两者都具有纠正失信行为的功能，主要目的都是为失信主体提供修复失信行为的渠道，以期减少失信行为带来的不良后果。义务注意型信用承诺体现了信用承诺的主要功能，有利于敦促信息主体遵纪守法和提供真实全面的信息。义务注意型信用承诺涵盖了审批型信用承诺（审批替代型、容缺受理型、证明事项告知型）、主动公示型信用承诺和行业自律型信用承诺等三种，具体概念如前所述。
（三）信用承诺与告知承诺的界定
1.告知承诺的概念
告知承诺（又称告知承诺审批方式）是国家“放管服”改革的重要内容，是信用监管体系中不可或缺的一个环节。早在21世纪初，学界就开始了对告知承诺的研究，对于告知承诺的定义，学者的观点与地方立法大致相似。
有学者指出，告知承诺审批方式是指由申请人按照行政机关事前要求的审批标准和条件进行准备，当申请人达到相应标准和条件后，行政机关对申请人的书面承诺进行审查，若审查合格则向其发放许可证。还有学者认为，告知承诺是指行政机关受理涉及公共安全、人民生命健康等以外事项的申请时，一次性将获得审批所需要的条件告知行政相对人，行政相对人作出的书面承诺符合条件后即可获得批准，行政机关要在规定的时间内进行现场监督检查。
在地方立法方面，我国第一部有关告知承诺的地方政府规章《上海市行政审批告知承诺管理办法》中规定了告知承诺的定义：告知承诺是指在申请人向行政机关提出申请时，行政机关一次性告知申请的条件和申请材料，申请人按照行政机关的要求作出书面承诺后，行政机关可以按照法律规定给予许可的审批方式。
结合上文信用承诺的概念来看，告知承诺的概念与信用承诺似乎没有区别，两者只是称谓上的不同而已，目的都是通过行政相对人对行政机关作出承诺，从而取得行政审批机关的审批便利。但从上文信用承诺的分类来看，两者不尽相同，实则告知承诺是信用承诺的类型之一，包含了审批替代型、容缺受理型和证明事项告知型信用承诺。
2.信用承诺与告知承诺的关系
从上述对信用承诺的概念及分类中可以看出，理论界、立法上在界定信用承诺的概念时都限定在行政许可领域，但对信用承诺进行分类时却又把不属于行政许可领域的“主动公开型信用承诺”和“行业自律型信用承诺”包括在信用承诺中，存在着矛盾之处。所以，在理论上，应当将告知承诺理解为一种可以适用于行政许可领域的信用承诺。而信用承诺的其他类型，如主动公开型信用承诺、行业自律型信用承诺、信用修复型信用承诺都不属于告知承诺，与告知承诺是并列存在的关系。
综上，在逻辑上应当将信用承诺与告知承诺理解为种属关系，信用承诺包含非行政许可领域信用承诺和行政许可领域信用承诺两种类型。前者包括主动公开型、行业自律型、信用修复型三种信用承诺；后者即告知承诺，包括审批型信用承诺的三种类型，即审批替代型、容缺受理型、证明事项告知型信用承诺。
二、信用承诺的法律性质分析
如前文所述，信用承诺包含非行政许可领域信用承诺与行政许可领域信用承诺（即告知承诺），非行政许可领域信用承诺与行政许可无关，仅包含具有民间性质的主动公开型、行业自律型与信用修复型三种信用承诺。因此，其法律性质不用讨论，这里所要讨论的信用承诺的性质，仅指告知承诺，即行政许可领域信用承诺的法律性质问题。
关于告知承诺制度的法律性质，当今学者存在不同的看法和认知，对告知承诺制度的法律属性进行辨析，有利于更为清晰地分配法律责任。
（一）具体行政行为说
目前有部分学者界定告知承诺制度的法律性质为具体行政行为，认为告知承诺审批方式成立的是一个具体行政法律关系。原因在于，行政机关的行为符合具体行政行为的一般要件。也就是说在告知承诺中，相对人都是具体并且可以特定化的，而且其效力只能一次性且具体性地适用，会直接改变特定相对人的权利义务关系。另外，因为“告知”行为对行政机关日后的审批行为产生了自我约束的效果，所以“告知”行为属于行政行为，但是不应当与“承诺”行为联系起来作为性质判断的依据。持这一观点的学者还认为，从告知承诺的内容上看，其并不违反现有法律的规定，是法律法规所规定的法定事项。虽然内容并非新增设的，但通过告知承诺书的方式告知给行政相对人，因告知形式的特殊性对申请人权利与义务产生了直接影响。例如，准备材料的时间与顺序会对行政相对人的相关利益造成影响；从告知的效力上看，不能因为告知的内容是法律已有的规定，而否认告知行为对行政相对人的约束力，并且由于告知程序提交上的差异性对行政相对人产生的约束力是不同的。
那么告知承诺制度是一种具体行政行为吗？实际上告知承诺制度并不会对行政相对人的权利义务产生直接的影响，行政相对人的“承诺”只是获得行政审批的条件，真正对行政相对人的权利义务产生影响的是行政审批行为。“承诺”只是后续行政行为的参考，是产生后续行政行为的条件，并没有产生行政效果，“承诺”本身并未产生具体的权利义务。可见，告知承诺制并非具体行政行为。
（二）行政协议说
这种观点认为，告知承诺制度本质上是行政上的契约，因为体现了双方当事人的合意，行政契约是行政主体双方为了达成共同的行政宗旨，践诺社会公共事务，依照双方当事人意志设置权利义务的协议。总体上看，它改变了以往传统的行政管理方式，改变了行政机关占主导的支配地位，是通过承诺书即合同的方式，让行政相对人对承诺书中的内容作出符合自身利益和愿望的真实意思表示，与行政许可机关建立一种合作与互动的关系。
那么告知承诺制度是一种行政契约行为吗？由于承诺书的签署行为是出于行政相对人自愿，承诺书的具体内容是对已有法律规定的重复，双方当事人不能对行政审批前置条件进行变动，不存在申请人与行政机关的协商和合意，申请人也没有参与承诺书的拟定，无法对承诺书的相关内容提出异议。因此，并不能说是双方协商、合意的结果，也并没有体现行政相对人的意志。可见，告知承诺制度不是一种行政协议行为。
（三）附条件的具体行政行为说
该观点认为，告知承诺制度是附条件的具体行政行为，并且是必然推出的结论，因为行政相对人只需履行政府机关规定的义务，就可以获得行政审批。
那么告知承诺制度是一种附条件的具体行政行为吗？如果“承诺”是构成行政许可的条件，那就意味着行政相对人不承诺将得不到行政许可。但是，《上海市行政审批告知承诺管理办法》第八条规定，行政相对人在获悉告知承诺书的内容后，应在规定的时间内作出表示并且及时填写承诺书相关内容；第十二条规定，行政相对人放弃承诺审批方式的，行政机关应当按照法律规定的正常程序办理审批。“42号文”中也明确，对于可以适用告知承诺制的事项，行政相对人有选择是否采用的权利，行政相对人自愿放弃告知承诺方式的，应当提交相关证明文件，或者由行政机关按照正常程序办理。对规定实施告知承诺制的行政事务，行政相对人有自愿选择是否采用的权利，行政相对人自愿放弃告知承诺方式的，行政机关应当按照正常程序办理。《黑龙江省人民政府办公厅关于推行行政审批信用承诺制的实施意见》（黑政办规[2021]4号）第二条第六款也规定，行政相对人可以自愿选择是否采用信用承诺方式，行政机关应当尊重申请人的意愿，不得硬性规定，行政相对人不愿承诺的，行政机关应当尊重，行政相对人放弃承诺方式的，行政机关应当按照正常程序办理审批。所以“承诺”并非行政许可的条件，告知承诺制度不是一种附条件的具体行政行为。
（四）履职方式说
履职方式说认为，概括性地定义告知承诺制度的法律性质是不恰当的，原因在于告知承诺制度本质上属于履行行政审批职能的方式。履职方式说对告知承诺审批方式提出了激烈的批评，认为该制度应当被完全废除。履职方式说辩证分析了告知承诺制度的法律性质，认为其不是具体行政行为，只是改变了原有的审查方式。并且，告知承诺审批方式以形式审查代替实质审查，以承诺达标代替客观达标。另有持该观点的学者把“告知承诺审批方式”界定为一种精简审批的方式，它的基本流程是“告知→申请并承诺→形式审查→批准发证→实质审查”。
本文认为，告知承诺制度不是一个独立的具体行政行为，而是构成具体行政行为的前提条件，其不涉及法律制度的调整，不涉及行政行为的设立，并且也不涉及行政相对人实体性权利义务的变更。告知承诺制度的这一属性决定了其不具有可诉性。告知承诺制度对行政许可的具体要求并没有作出变动，仅是行政许可的创新型实施方式，其本质上是将原本需要实质审查的审批条件转换为了行政相对人的承诺和行政机关对承诺内容的形式审查。
三、信用承诺制度实施的法治困境
自2001年《关于行政审批制度改革工作的实施意见》（国发[2001]33号）发布至今，国务院已经发布了28批次调整或取消行政审批的文件，但信用承诺制度面临的诸多法治困境一直悬而未决，尤其涉及行政领域的居多。
（一）合法性存疑
一直以来，告知承诺制度的合法性面临着学界的强烈质疑。虽然2020年1月1日正式实施的《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）第十九条第二款、第四十条第二款规定了可以采取“告知承诺”的审批方式，这仿佛解决了告知承诺制度的合法性问题。但《条例》第十九条第二款规定的是“依法”实行告知承诺等方式，这里的“法”应当指的是狭义上的法，即法律和行政法规。告知承诺是行政许可的实施方式，那么就需由我国《行政许可法》作出相关规定。《条例》相较于《行政许可法》而言属于下位法，在上位法没有相关规定时，下位法不能僭越。《行政许可法》根据许可事项的特点安排了五种许可程序：实质审查、形式审查、检验和检疫、考试、招标投标，分别对应普通许可、许可登记、核准、认可、特许。《条例》第四十条第二款“按照相关规定采取告知承诺的方式办理”中的“相关规定”并不足以授权地方政府部门或直属机构作出实施“先证后核”“容缺发证”的告知承诺审批方式的决定。《行政许可法》起草时，有关立法者也已经明确了除登记类许可可以进行形式审查外，其他许可都必须进行实质审查，或走拍卖、考试、招标等特殊程序。2019年修订的《行政许可法》第三十四条指出，行政机关应当审查申请人递交的材料，申请人的相关材料符合法律规定并且不需要实质审查的，可以当场作出书面许可决定。应当依法进行实质审查的，至少指定两名行政机关工作人员进行审查。也就是说，行政机关应当对行政相对人的非登记类许可申请材料的真实性进行全面审查，不能省略、颠倒行政许可的步骤而采取审批替代、容缺办理等方式。因此信用承诺制度陷入了合法性危机的困境之中。
（二）承诺相关内容失范
第一，承诺适用范围不明。从“北大法宝”上查阅到的资料来看，目前有关告知承诺制度的部门规章共40个，地方规范性文件303个，地方工作文件424个。适用范围包括生产许可、资质许可、公众聚集场所投入使用许可、证明事项许可、营业消防安全许可和高危险性体育项目经营许可等诸多方面。可见，当前告知承诺制度的适用范围已经过度泛化，导致各地适用告知承诺制度的具体范围也有较大差异。
第二，承诺效力不清。处于承诺期内的相关批准文书效力如何，各地规定不尽相同。有些地方规定承诺期内被许可人不得从事被许可事项，仅能进行相关准备和申请工作，也有些地方不作规定，造成了在告知承诺制度实施过程中利益相关人及公众维权困难。例如，在行政机关根据申请人所作承诺准予许可后，到行政机关事后现场监督核验前的这段时间内，如果申请人进行违法生产活动侵害了其他利益相关人或普通民众的合法权益，该如何对被侵权人进行救济？
第三，承诺期限不统一。《上海市行政审批告知承诺管理办法》第十三条第二款规定，行政机关应在两个月内对批准的相关项目进行审查，对被审批人是否履行承诺内容进行核实。黑龙江省的规定也是两个月。《天津市“一制三化”改革信用承诺办法（试行）》第十六条规定，审批机关应当在3日内对承诺审批项目启动检查工作，核实被审批人是否如实履行承诺内容，工作时限为50日之内。但是，都没有作出视审批的内容和难度对期限进行或短或长调整的规定，这不仅会浪费行政资源，而且使得行政相对人及相关主体的法律关系处于一种不稳定的状态。
（三）违反承诺的法律后果失衡
对于申请人违反承诺的，除撤销其行政许可外，各地规定的法律后果各异。有的规定了法律惩戒和信用惩戒。如《天津市“一制三化”改革信用承诺办法（试行）》第十八条规定，发现被审批人存在与实际承诺不符的行为时，行政机关应当按照法律规定对被审批人开展联合惩戒，若有其他违法行为，依照相关法律规定进行处理。有的直接规定了具体的法律后果，且法律后果超出了法律的授权。如《上海市行政审批告知承诺管理办法》第十四条规定，行政相对人违反告知承诺没有造成危害结果的，可以进行警告；造成危害结果的，处以1万～10万元罚款；造成严重危害结果的，处以10万～30万元罚款。有的规定按照承诺书约定的法律后果承担。如《湖北省司法厅办公室关于建立公共法律服务领域信用承诺制度的通知》中规定，违反承诺内容的行政相对人，核实后自愿接受法律处罚。这表明了在没有法律规定的情况下，申请人违背承诺的做法应当受到行政处罚，这里的处罚权来源是申请人的事先承诺。这种法律后果不一致的情况，会冲击职权一致原则。
四、信用承诺制度的完善建议
针对行政领域信用承诺制度的法治困境，应当从以下几个方面对其予以完善。
（一）增设行政许可简易程序
我国《行政许可法》对行政许可仅规定了一般程序和特别程序，没有规定简易程序。行政许可具体包含五种类型，除普通许可外均适用特别程序：（1）普通许可适用一般程序，行政机关需要对申请人是否符合条件进行实体内容审查，必要时还需要现场踏勘、检查，甚至通过招标投标方式进行核实。（2）登记许可是通过行政机关对行政相对人提交的文件进行形式审查，相对人对内容的客观性负责。（3）特许许可是通过招标或拍卖等公平竞争方式决定。（4）认可许可是通过考试考核决定。（5）核准许可是通过检测、检验、检疫决定。为解决非登记行政许可的合法性问题，必须在《行政许可法》第四章增设“简易程序”，放在第四节“听证”前。简易程序中应规定可以不对申请人的材料进行实质审查，并规定告知承诺的审核方式，用以解决告知承诺制度的合法性问题。
（二）确定承诺的范围
事实上，告知承诺制度适用范围问题的关键在于其涉及行政事宜的正当性。对告知承诺制度主张废除论的观点认为，告知承诺制度与法律之间矛盾的深层次症结源于部分事项设定行政许可本身就不具有必要性，不符合《行政许可法》中规定的“设定的适度性原则”。部分行政许可事项通过日常行政机关的监管和加大执法力度，就可以达到公共管理的目的，没有必要设定审批的门槛，因此便没有适用告知承诺制度的空间。所以，应当将告知承诺制度的适法性问题与行政许可的设置问题放在一起进行讨论。
适用告知承诺审批方式的情形有：（1）审批条件难以事先核实的。（2）事先核实的成本与收益不成比例的。（3）具有可补救性且风险可控的。按照行政审批的效能进行分类，共有三种，包括市场准入类、资源配置类和危害控制类。市场准入类审批的适用范围应排除包含实质审查的行政审批事项，依据是《行政许可法》第十二条的第（一）至第（四）项，对涉及国家和社会民生利益的行政审批事项设置前置许可条件，以确保与特殊要求相符。一般情况下，对于市场主体进入市场的审查只需要形式审查，但特殊许可的市场准入有必要进行实质审查，所以在特殊许可的市场准入中应当谨慎使用告知承诺制度，保证不违反实质审查的要求。资源配置类审批和危害控制类审批原则上不适用告知承诺审批方式。因为资源配置类审批主要涉及国家所有或者由国家垄断的自然资源、生产资源、经营资源，在审批过程中，一旦出现不公平竞争或者权力寻租，导致的后果将直接影响到公民的切身利益。至于危害控制类审批又往往涉及公共安全，而公共安全领域的合规整改成本较高。例如，商场、体育场等公共场合的安全、消防标准若要达到法律规定，需要大量的投资进行基础设施建设才能达到相关技术标准。而且，公众对公共安全风险的容忍度较低。
《上海市行政审批告知承诺管理办法》第五条界定了告知承诺制度的除外范围：申请事项不具有较大风险并且通过事后监督可以规避不利情况出现的，当事先获批条件不明确时，行政机关可以采取告知承诺方式办理，但对于涉及社会公共安全、民众财产生命安全和环境保护的以及可以当场作出许可决定的特定事项，不应当适用告知承诺制度。《天津市“一制三化”改革信用承诺办法（试行）》第四条也规定了告知承诺制度的除外范围，包括直接涉及国家安全、社会公共安全、金融、公民健康、环境保护的特定事项。《黑龙江省人民政府办公厅关于推行行政审批信用承诺制的实施意见》（黑政办规[2021]4号）第二条第四款规定了告知承诺制度的适用范围，关乎国家社会公共安全、生态治理、公民生命健康和财产安全的，以及涉外、风险成本较高的行政许可事项不适用告知承诺制度。“42号文”也明确规定，直接涉及国家安全、社会安全、生态环境保护、公民生命财产安全的，以及涉外重要事项、风险成本较高的行政许可事项不适用告知承诺制度。
（三）规范承诺的内容与法律效果
根据我国《市场主体登记管理条例》第二十一条的规定，市场主体申请设立登记，行政机关依法登记并发放营业执照的，营业执照的颁发日期为市场主体成立的日期。所以营业执照颁发之日起，法人已经成立，可以进行经营范围内的活动。如果禁止被许可人在承诺期内从事其具体申请事项，而仅允许其从事相关准备工作，这违反了《市场主体登记管理条例》第二十一条的规定，也不能实现“证照分离”改革的初衷。承诺期限应根据行政机关监管的难度、申请许可的类别分别统一规定。
有观点认为《行政许可法》第八条“行政机关不应随意更改已经发生效力的行政许可”，关乎行政许可的效力。一般情况下，即使不够完备的行政行为，因为涉及法的稳定性和诚实信用原则，也要赋予其实质确定力。但对于申请人在承诺期限内未提交材料或者提交材料不符合法律规定的，行政机关撤销行政审批决定是有上位法法源的。《行政许可法》第六十九条第一款第（一）项规定，对获批的申请人，发现其不具备相关条件和资格，行政机关可以核实后撤销相关许可。
职权法定原则要求行政机关依法行政，越权违法，越权无效。行政处罚权是经过法律授予，行政机关才拥有的职权，权力即为责任，行政机关不得随意行使也不得放弃行使。处罚法定原则要求，行使处罚权应当依法而为，不予处罚的决定也应当有明确的法律规定。所以对行政相对人提交的申请材料存在虚假、欺骗行为的，政府机构要终止办理、取消批准或者给予法律处罚，纳入信用不良记录，情节严重涉及犯罪的，将其移送司法机关，不得法外施以其他的行政处罚。
